Tratados Internacionales
Los tratados son acuerdos regulados por el Derecho
Internacional y concluidos entre estados y entre estados y organizaciones
internacionales. Pueden ser llamados por
alguno de numerosos títulos: Convenciones, pactos, acuerdos, protocolos,
memorandos de entendimiento, intercambio de cartas. El nombre no es significante en cuanto a los
efectos de los tratados. El elemento
crucial es que los estados involucrados tienen la intención que el documento
sea vinculante. Los tratados
generalmente consisten en un preámbulo que explica las motivaciones de las
Partes Contratantes pero que no contiene en sí mismo normas obligatorias. Sin embargo, el preámbulo puede ser
particularmente útil para interpretar el tratado. La parte principal de un tratado incluye
normas sustantivas que definen las obligaciones de las Partes, medidas de
ejecución, por ejemplo estipulaciones que prevén la celebración de conferencias
de las Partes o la creación de un Secretariado Internacional y medidas de
cierre relacionadas con la existencia del tratado en sí tales como la entrada
en vigencia, adhesión al tratado o enmiendas.
Las estipulaciones específicas relacionadas con detalles técnicos son
frecuentemente anexadas a los tratados ambientales, cuyas principales normas se
refieren a ellos. Ellos generalmente
contienen listas de substancias o actividades a las cuales aplica el tratado,
estándares de contaminación, listado de especies protegidas, pero también
pueden proveer descripciones técnicas e incluso medio para la solución de
disputas relacionadas con la aplicación del tratado.
Tradicionalmente, los tratados eran negociados y
concluidos en conferencias y hospedados por un estado. Este procedimiento todavía es usado, pero hoy
en día casi todos los tratados multilaterales son redactados y adoptados dentro
del marco de una organización internacional, tal como las Naciones Unidas, el
Consejo de Europa o la Organización de la Unidad Africana. Los principales actores de las negociaciones
son las delegaciones nacionales enviadas por los estados, las cuales hoy en día
no solamente incluyen a funcionarios de gobierno sino también a científicos y
aún a representantes de organizaciones no–gubernamentales. Esto es particularmente importante en la
negociación de tratados ambientales internacionales.
La negociación se cierra con la adopción de un texto
acordado. Este puede ser un Acta Final
que declara la adopción del tratado y agrega reconocimientos, explicaciones,
comentarios, y aún declaraciones o planes de acción, la cual no es obligatoria
en si misma, a menos que las Partes decidan que ésta debería de imponer
obligaciones a sus signatarios. El texto
del tratado en sí es firmado de forma separada por los delegados de los estados
quienes han sido delegados para ese efecto por sus gobiernos. Ciertos tratados pueden ser suscritos no
solamente en la sesión de cierre de las negociaciones sino que después, durante
determinado período. Después de este
período, las partes no contratantes solamente pueden adherirse o acceder al
tratado, siguiendo un procedimiento que generalmente es definido por el tratado
mismo y el cual puede incluir condiciones específicas, tales como la aprobación
al acceso por los estados que ya son partes del tratado.
El siguiente paso del procedimiento se lleva a cabo en el
derecho nacional. Esta regulado por las
Constituciones que pueden prescribir ya sea que algunos tratados pueden ser
ratificados por el Jefe de Estado una vez aprobados por el Parlamento nacional
o que ciertas categorías de tratados solamente son aprobados por el Jefe de
Estado sin ser sometidos al Parlamento o simplemente “aceptados” por el
ejecutivo. En ciertos países esos
tratados son llamados “Acuerdos Ejecutivos”.
La ratificación o la aprobación de un tratado es
certificada por el gobierno involucrado enviando un “instrumento de
ratificación” a la otra Parte Contratante, o para tratados multilaterales, es
decir, donde hay más de dos Partes, al gobierno de una de las partes, cada vez
más frecuente, el secretariado de la organización internacional (ONU, Consejo
de Europa, OAU, OEA, etc.) que es llamada “Depositario”. El depositario centraliza las comunicaciones
relacionadas con los actos que se refieren al tratado, tales como la adhesión,
reservas, entrada en vigencia, modificaciones, etc. Y envía información sobre
ello a todas las partes contratantes.
La fecha de la entrada en vigencia del tratado es
generalmente determinada por el tratado mismo. Este necesita generalmente un período
determinado después del depósito de los instrumentos de ratificación, o cuando
las Partes contratantes son numerosas, por un número determinado de ellas.
El artículo 102 de la Carta de la ONU introdujo una etapa
suplementaria en el procedimiento de conclusión de los tratados. Cada tratado suscrito por cualquier Miembro
de la ONU deberá ser registrado tan pronto como sea posible ante el
Secretariado de la ONU y publicado por éste.
Dirigido originalmente a la prevención de la conclusión de tratados
secretos, esta estipulación permite que se conozcan los tratados existentes.
Una de las normas básicas del derecho internacional es
que los tratados son obligatorios para las Partes Contratantes quienes deben
cumplirlos de buena fe. No son
obligatorios para otros estados u organizaciones. Sin embargo, los tratados pueden producir
efectos para estados que no son parte de los mismos.
Por ejemplo, el Artículo 14 de la Convención que Prohíbe
la Importación a África y Controla el Movimiento Transfronterizo y Manejo de
Desechos Peligrosos dentro de África, estipula que:
“Todas las partes deberán ejecutar medidas legales,
administrativas y otras medidas dentro del área de su jurisdicción para
prohibir la importación de todos los desechos peligrosos, por cualquier motivo,
hacia el África de Partes No Contratantes”.
Algunos sistemas legales permiten que ciertos tratados
puedan ser aplicados dentro de las Partes Contratantes sin ningún otro
procedimiento. Estos son los llamados
“Tratados Auto-ejecutables”. Otros deben
de ser complementados por una norma especial, ya sea por una ley o un decreto
ejecutivo, pero también por instrucciones en otra forma, que dan las órdenes
necesarias a las autoridades nacionales permitiéndoles aplicar sus
disposiciones. Estos son los llamados
“Tratados no Auto-ejecutables”. Los
tratados mismos pueden indicar la necesidad de acciones posteriores. Un buen ejemplo de ello es la Convención para
la Prevención de la Contaminación por Naves (MARPOL) de 1973, cuyo artículo 4
estipula que cualquier violación de los requerimientos de la convención deberá
ser prohibida y sancionada por legislación emitida por la autoridad de la nave,
que es el Estado cuya bandera porta la Nave en cuestión.
El derecho ambiental internacional en la actualidad
solamente consta de normas creadas en forma de tratados. Muchos tratados enuncian esas normas, su
número puede ser estimado en más de 700.
Por lo menos 250 de ellos se dedican por completo a la protección
ambiental, mientras otros solamente contienen algunas o muchas estipulaciones
relacionadas con el medio ambiente. Sin
embargo, estas normas pueden ser importantes.
Un gran número de tratados concernientes a las aguas fronterizas, que en
su mayor parte son bilaterales o adoptados por Estados que comparten un río o
una cuenca hidrográfica, contienen una o algunas estipulaciones sobre la
contaminación del agua.
Entre las importantes convenciones internacionales con
alcance mundial podemos mencionar, como ejemplo, la Convención de la ONU sobre
Derecho del Mar que contiene toda una parte sobre la contaminación marina y una
serie de artículos sobre otros asuntos ambientales. En el Tratado sobre Principios que Rigen las
Actividades de los Estados en la Exploración y Uso del Espacio Exterior,
Incluyendo la Luna y Otros cuerpos Celestes de 1967, solamente su Artículo IX
está relacionado con el medio ambiente, por cuanto trata de proteger la tierra
de contaminación proveniente del espacio exterior, y a su vez nuestro espacio
de la contaminación. El Acuerdo de
Marrakesh del 15 de abril de 1994 que establece la Organización Mundial de
Comercio solamente habla de asuntos ambientales en su preámbulo, explicando la
motivación de las Partes Contratantes.
De acuerdo a ello, las Partes reconocen “el uso óptimo de los recursos
mundiales de acuerdo con los objetivos del desarrollo sostenible, procurando
proteger y preservar el medio ambiente y mejorando los medios para
lograrlo”. El Acuerdo de Marrakesh
también incluía una decisión sobre el comercio de servicios y el medio ambiente
que debería llevar a la elaboración de una política específica en este campo.
Una gran variedad se puede observar en la cobertura
geográfica de los tratados ambientales.
Algunos instrumentos son globales y contienen normas que regulan a toda
la comunidad internacional. Por ejemplo,
los problemas globales se abordan en las Convenciones de Londres de 1972 y 1973
relacionadas con la contaminación de los mares y en la Convención de Washington
que Regula el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de 1973. Sin embargo, parcial o totalmente, la mayoría
de los tratados internacionales ambientales tienen una cobertura regional. La Comisión Económica para Europa de Naciones
Unidas ha adoptado acuerdos importantes relacionados con el manejo y protección
de los recursos acuáticos y la contaminación transfronteriza de largo alcance,
mientras que una serie de tratados relacionados con la protección del mar en
diferentes partes del mundo (el Mediterráneo, el Caribe, el Mar Negro, el
Golfo, el Mar Rojo, etc.) fueron redactados con la ayuda del Programa para el
Medio Ambiente de la ONU, un órgano subsidiario de la Asamblea General de la
ONU. Hoy se puede decir que el marco de
la legislación internacional con un alcance mundial ha sido establecido para
dos de los aspectos tradicionales del medio ambiente: el mar, con la Convención
del Derecho del Mar de Montego Bay de 1982 y los recursos vivos de la
naturaleza con la Convención sobre la Diversidad Biológica de 1992. En ambos casos se puede considerar que los
tratados internacionales preexistentes, sea en el nivel global o regional,
están integrados en sistemas generales.
La tarea que resta para desarrollar un tratado marco
general sobre la protección del medio ambiente global que podría codificar las
normas y reglas ambientales generalmente aceptada, sea que están contenidas en
tratados multilaterales con un alcance general.
A lo largo de la década pasada, la Unión Mundial para la Conservación de
la Naturaleza (UICN) ha elaborado un
Proyecto de Pacto sobre el Medio Ambiente y Desarrollo que sería sometido en
cierto momento a la Asamblea General de la ONU.
Este desarrollo también ilustra una nueva tendencia en
las técnicas del derecho internacional que es particularmente importante para
el derecho ambiental internacional, esta es la técnica de las “Convenciones
Marco” que significa que una convención se adopta con un alcance general,
proclamando principios básicos sobre los cuales se pueden llegar al
consenso. Al mismo tiempo, las partes
prevén la elaboración de otros acuerdos, llamados protocolos adicionales los
cuales contienen obligaciones más detalladas.
Este método fue originalmente usado en tratados regionales para la
protección de diferentes mares, comenzando en 1976 con la Convención para la
Protección del Mar Mediterráneo de la Contaminación. La Convención establece los principios
básicos que deben ser aplicados por las Partes Contratantes. Las regulaciones detalladas se incluyen
posteriormente en protocolos adicionales, algunos de los cuales son suscritos
al mismo tiempo que el instrumento principal.
Otros son elaborados posteriormente. A pesar de que todas las Partes del instrumento principal no
necesariamente son Partes en todos los protocolos, se puede hablar de un sistema
de tratados.
Los procedimientos para los tratados marco se generalizó
comenzando con la Convención de Ginebra sobre la Contaminación Aérea
Transfronteriza de Largo Alcance. Esta
convención demostró que generalmente era más fácil alcanzar consenso sobre la
necesidad de principios para la acción que debería seguirse que alcanzar
consenso en los detalles de la acción misma la cual tenía un fuerte carácter
técnico e involucraba algunas veces pesadas consecuencias económicas para las
Partes Contratantes. La Convención creó
una estructura legal para posteriores negociaciones en las cuales los
científicos, los representantes de los intereses económicos y de la opinión
pública pudieran ser involucrados. La
negociación continua que es una parte inherente de los tratados marco esta
particularmente bien adaptada para tomar en cuenta el desarrollo progresivo en
nuestro conocimiento del medio ambiente y en nuestro enfoque de los problemas
que presenten los requerimientos de la protección ambiental.
La experiencia adquirida durante treinta años en el campo
de los tratados ambientales internacionales muestra que tales tratados
necesitan de estructuras e instituciones internacionales específicas para
asegurar su buen funcionamiento y para facilitar su adaptación a nuevas
situaciones así como su desarrollo, principalmente en el caso de los tratados
marco. La solución más comúnmente
aceptada es la creación, por el tratado involucrado, de una Conferencia de las
Partes que se reúna con determinados intervalos y que es apoyada por un
Secretariado permanente. Estas
soluciones que son características de los tratados ambientales internacionales,
son relativamente nuevas en el derecho internacional.