La Puesta en Práctica del Derecho Ambiental Internacional
La puesta en práctica de las normas legales significa
darles efecto. Esto involucra que
aquellos que son gobernados por tales normas cumplen con ellas asegurando su
aplicación, de ser necesario, haciéndolas cumplir. Sin embargo, la puesta en práctica y en
particular, la aplicación de la legislación internacional no se puede entender
en la misma manera como el cumplimiento y la aplicación del derecho
nacional. La comunidad internacional no
tiene poderes de aplicación, ni policía ni jurisdicción obligatoria. Debido a la multiplicación de los instrumentos
internacionales, especialmente en el campo de la protección ambiental, es
problema del cumplimiento por los estados con las obligaciones que ellos han
aceptado se vuelve especialmente importante, sin embargo los medios y las
técnicas que pueden ser usadas para lograr la aplicación son diferentes de
aquellas en los sistemas legales nacionales.
La persuasión, la presión de público, la opinión, la ayuda y los
incentivos financieros y también la redacción de buenos textos y la remoción de
obstáculos legales dentro de los estados son los componentes principales de la
política que puede asegurar el cumplimiento de las obligaciones internacionales
más que las sanciones reales impuestas por la fuerza. Tres puntos serán examinados aquí: la
adopción de normas y procedimientos adecuados para negociar un tratado, el
reforzamiento de los mecanismos de cumplimiento dentro de los estados
contratantes y el uso de los mecanismos internacionales de cumplimiento.
1. LA
ADOPCIÓN DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS ADECUADOS PARA NEGOCIAR UN TRATADO:
Los especialistas en relaciones internacionales con
frecuencia y de forma correcta insisten en la importancia de las negociaciones
para asegurar el cumplimiento con los tratados.
Los nuevos tratados pueden de forma excepcional estar
basados en completos y nuevos enfoques.
En la mayoría de los casos, sin embargo, las negociaciones tienen la
mejor posibilidad de ser exitosas cuando ellos están basados en elementos que
ya existen en el derecho nacional o en convenciones internacionales. Instrumentos no formalmente vinculantes, como
las resoluciones de la Asamblea General de la ONU o declaraciones adoptadas por
Conferencias Internacionales, pueden jugar un papel importante proclamando
principios que serán la base de nuevos tratados.
Los tratados ambientales también
pueden tener una mejor oportunidad de ser aplicados correctamente si ellos
significan ventajas para las partes contratantes, o por lo menos, si ellos
ayudan a ciertos estados a
cumplir con sus obligaciones. Particularmente, los países en desarrollo
estarán más capacitados para aplicar los tratados ambientales internacionales
cuando esta tarea es facilitada por medio del financiamiento de proyectos, creación
de capacidades, transferencia de tecnología o regímenes especiales. Todas las convenciones globales ambientales
adoptadas desde los finales de los años ochenta, incluyendo la Convención de
Basilea para el Control de Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos
y su Disposición de 1989, el Protocolo de Montreal, con sus enmiendas de 1992,
la Convención Marco de Cambio Climático de 1992 y la Convención de
Biodiversidad de 1992, estipulan la transferencia de tecnología o de recursos
financieros.
La adopción de un tratado ambiental y la posterior
aplicación se hacen más fáciles cuando se toma en cuenta la situación
particular de estados individuales o grupos de estados. El método clásico para tal individualismo es
el de las reservas el cual significa que un estado contratante declara que
determinadas estipulaciones del tratado
le serán aplicables. Estas
reservas no deberían de afectar las normas básicas del tratado en
cuestión. Otra técnica, bastante usada
en el derecho ambiental es la de los tratados marco que deben ejecutarse por medio
de protocolos adicionales. Los
protocolos no son necesariamente aceptados por todas las partes del tratado
principal. Para la Convención para
Combatir la Desertificación en los Países que Sufren Serías Sequías y/o
Desertificación, particularmente en África de 1994, un método diferente y poco
común fue adoptado, elaborando diferentes tratamientos para diferentes regiones
o países por medio de anexos más por medio de protocolos.
A medida que nuestro conocimiento sobre el medio ambiente
crece, su deterioro y posibles soluciones constantemente se desarrollan, la
actualización de los tratados internacionales debe tenerse en cuenta. Las estipulaciones técnicas se incluyen más
frecuentemente en anexos al texto principal del tratado. Estas estipulaciones, por ejemplo listas de
especies y de substancias reguladas, pueden ser enmendadas por un procedimiento
simplificado que implica la aprobación por todas las partes contratantes, se
aplican a las estipulaciones principales.
Este procedimiento bifurcado puede hacer más fácil para los estados la
adopción y la ejecución de los tratados ambientales.
La redacción deficiente de un buen número de instrumentos
ambientales es un obstáculo para su sana aplicación. Las técnicas legales deberían ser mejor
utilizados en la preparación de los tratados para hacer su aceptación y
ejecución más fáciles y más cierta. La
creación de capacidad debería ser más extensiva a la redacción de textos
legales.
2. FORTALECIENDO
LOS MECANISMOS NACIONALES DE APLICACIÓN:
La mayor dificultad en aplicar los tratados ambientales
puede resultar de la inhabilidad de los sistemas legales nacionales de aplicar
correctamente normas formuladas en el nivel internacional que tienen un impacto
profundo en la legislación nacional. Los
obstáculos constitucionales pueden hacer más difícil el cumplimiento en tiempo
o de forma completa con un tratado internacional. Por supuesto, los instrumentos o
instituciones internacionales no pueden modificar las constituciones
nacionales, pero las pueden influenciar al menos de forma indirecta. La conciencia pública y la de los estados
también pueden ayudar en la interpretación y en la aplicación de los preceptos
constitucionales en una forma que es compatible con las obligaciones
internacionalmente aceptadas.
Otro problema puede referirse a los organismos nacionales
de ejecución que no conocen las normas internacionales ambientales y cómo
ejecutarlas. Aquí de nuevo la creación
de capacidad y creación de conciencia puede ayudar a resolver esos
problemas. La ayuda de los organismos
internacionales de ONGS extranjeras puede contribuir más a mejorar la situación
en ciertos países.
Mecanismos nacionales deberían también estar disponibles
para aplicar las normas internacionales.
Las personas individuales y las ONGS pueden jugar un papel importante
por medio de la presentación de quejas y demandas judiciales o ante las
autoridades administrativas por la falta de cumplimiento con las obligaciones
internacionales del estado. Esto implica
que las personas afectadas sean informadas y que tengan la capacidad legal de
presentar los casos ante los tribunales (locus standi, legitimación procesal). Ambas cosas deben ser aseguradas cuando las
normas internacionales han sido ignoradas o violadas por las autoridades
nacionales. Aún si tales problemas se
resuelven, queda la cuestión de la capacidad material de actuar. Las personas afectadas deben de contar con
asesoría científica y legal, la disponibilidad de asesoría y la capacidad de
cubrir los gastos. La solución solamente
se puede encontrar dentro de los estados en cuestión, o quizás, en cooperación
con las ongs extranjeras.
a. Sistema
de quejas y peticiones:
De acuerdo al derecho general internacional, una parte
contratante de un tratado tiene el derecho de quejarse de la violación del
tratado por otra parte. Esta queja
generalmente comienza por medio de una protesta diplomática pero se puede
desarrollar en un conflicto interestatal.
Después de la Segunda Guerra Mundial se desarrollo un creciente número
de convenciones multilaterales, la mayor parte relacionada con la protección
internacional de los derechos humanos, creó estructuras que tienen capacidad de
recibir quejas por parte de los estados.
La creación de un Comité de Ejecución por parte del Protocolo de
Montreal sobre la Protección de la Capa de Ozono de 1992 constituyó una
verdadera apertura en el derecho ambiental internacional. El Comité puede recibir presentaciones
escritas por las partes contratantes expresando sus reservas con relación a la
ejecución por otra parte de sus obligaciones bajo el Protocolo de Montreal. Cuando lo considera necesario el Comité puede
pedir mayor información, y bajo la invitación del estado afectado, puede
recopilar información en el territorio de la parte. Al final del procedimiento informa la Reunión
de las Partes y puede adjuntar al informe propuestas para recomendaciones a ser
dirigidas al Estado de que se trate.
La posibilidad para ONGS individuales de enviar
peticiones o información a los organismos internacionales alegando la violación
de los tratados ambientales internacionales es diferente en las distintas
convenciones. Estas peticiones se pueden
recibir mayormente de modo informal como información, por parte del
secretariado de ciertos tratados que lo pueden transmitir al estado
determinado, pedir más información y someter el caso a un cuerpo compuesto de
representantes de las partes contratantes, para discusión y, de ser adecuado,
para recomendaciones al estado involucrado.
Este es el procedimiento de ipso de la Convención de Berna para la
Conservación de la Flora y Fauna Silvestre y Habitats Naturales de 1979. Estos procedimientos internacionales deberían
desarrollarse más en el futuro, por cuanto el sistema de peticiones
individuales, principalmente en el campo donde los intereses de público existen
y son activos. Este es el caso de la
protección de los derechos humanos y del medio ambiente.
b. Los
sistemas de informes
Siguiendo
el ejemplo de las convenciones de derechos humanos, un creciente número de
tratados ambientales incluyen sistemas de informes. Los estados parte tienen que dirigir informes
periódicos sobre la forma en cómo aplican el tratado. Esto implica la creación de organismos
internacionales tales como conferencias de las partes contratantes, comités
permanentes, secretariados, para recibir y/o revisar el informe. Se pueden usar distintos procedimientos. El secretariado de tratados puede recibir los
informes nacionales y estudiarlos o transmitírselos para estudio a otro órgano
establecido o designado por el tratado, por ejemplo, un comité científico. En principio estos órganos están integrados
por expertos que son independientes de las partes contratantes. El secretariado puede despachar los informes
a las partes contratantes con sus conclusiones o con aquellos de un órgano
designado de expertos. Entonces, los
informes se discuten por otro órgano donde todas las partes están
representadas. Se le pueden hacer
preguntas al Estado que sometió el informe.
El impacto de las preguntas, por supuesto, será mucho más fuerte cuando
los representantes de las ONGS asisten a
esas reuniones y pueden hacer preguntas.
Otra forma menos efectiva del sistema de informes incluye al
secretariado recibiendo los informes nacionales e incorporando datos en el
informe global, el cual entonces es discutido por la conferencia de las partes
o por otro órgano en donde las partes están representadas. El final de la discusión puede ser un acto
formal, un informe expresando el cumplimiento o incumplimiento, con el tratado
y posiblemente una recomendación al gobierno involucrado. Estos textos generalmente se mantienen como
confidenciales, solamente serán publicados si el gobierno involucrado los
ignora.
La
multiplicación de los sistemas de informes plantea la cuestión de su
racionalización. Las autoridades de los
estados que adhieren la mayor parte de las convenciones deben de preparar diez
o quince informes dirigidos a diferentes órganos internacionales. Los pequeños estados en particular los que
están en desarrollo, pueden no tener la capacidad para preparar todos los
informes solicitados. La solución podría
ser la preparación de un solo informe que abarque todo, la parte relevante del
cual puede ser enviado a los órganos competentes internacionales para
estudiarlos y discutirlos.
c. Sanciones
y medidas de solución:
Está claro de lo expresado que en las presentes
circunstancias la principal sanción por el incumplimiento con las obligaciones
ambientales es la encuesta, hasta donde sea posible con el involucramiento del
público, y posterior publicación de las conclusiones si estos son
negativos. Las recomendaciones dirigidas
a los Estados afectados podría ser útiles en ciertos casos de ayuda
internacional a los Estados pueden ser suspendidas o canceladas por ejemplo por
el Banco Mundial o los bancos regionales de desarrollo, por el incumplimiento
con sus obligaciones ambientales. La
suspensión de los derechos que los Estados han adquirido se puede también
imaginar, pero en algunos casos esto produciría el mismo efecto que liberarlo
de sus obligaciones y por tanto no mejoraría el cumplimiento con las normas. Una de las mejores medidas de soluciones está
prevista en la Enmienda de Copenhague al Protocolo de Montreal sobre la
Protección de la Capa de Ozono de 1992.
El Estado que es incapaz de cumplir con las obligaciones, a pesar de
haber realizado esfuerzos de buena fe, puede someter una propuesta al Comité de
Ejecución el cual, después de haber recogido información y observaciones, trata
de llegar a una solución amistosa del asunto y posteriormente informa a la
Reunión de las Partes. Este órgano puede
entonces decidir sobre las medidas a ser realizadas, incluyendo la prestación
de ayuda, tal como la recopilación y presentación de datos, transferencias de
tecnología, financiamiento.
Transferencia de información y capacitación.
No hay comentarios:
Publicar un comentario